4月初，发改委公布了新疆棉花的目标价格。这意味着，始于2014年的农产品目标价格补贴试点正式启动。但是，当前补贴的实施细则并不明确，如何测算补贴额度，如何确保农民收入不降低，配套措施怎么定，都存有不确定性，亟待解决。
4月11日，在《中国农村经济形势分析与预测(2013-2014)》发布会上，来自发改委、国务院研究室、农业部的相关官员和中国社科院农村所专家对农产品目标价格补贴的执行风险表示疑虑，并有深入讨论。
2014年初，中国决定改革实行10年的农产品最低收购价制度，试行“目标价格补贴制度”。此后，新疆的棉花、东北及内蒙古的大豆被纳入首批试点范围。这是中国推进粮食购销市场化的新措施。4月5日，发改委公布了2014年棉花的目标价格：每吨19800元。
据发改委解释，目标价格政策基于市场形成农产品价格，并通过差价补贴保护生产者利益。当市场价低于目标价格时，国家对试点地区生产者给予补贴；当市场价格高于目标价格时，国家不发放补贴。
按新的改革方案，当棉花市场价低于目标价格时，政府不再像过去那样高价收储，而是让棉农先按市价卖出，然后针对目标价与市场价的差额，由政府补贴新疆棉农。2013年，官方对棉花的“临时收储价”为每吨20400元，较今年的目标价格下降600元。
对此，发改委农村经济司副司长方言说，棉花目标价格方案在征求意见时，新疆有关部门一直存在疑虑，并表示“不好说”。言外之意，实行目标价格补贴后，新疆棉区的农民收入可能下降。
方言认为，这个“不好说”其实隐藏了多层含义，目标价格出台只是第一步，而关键的问题是谁来收购。对新疆棉花而言，最大的问题是运输距离，加上局部地区还不能使用农机，棉花的用工成本较大，导致新疆棉花整体上缺乏竞争力。
目标价格补贴将使农产品购销更为市场化，但也面临诸多挑战。在4月11日的讨论会上，国务院研究室副主任黄守宏就认为，“实行农产品目标价格补贴，是个重大的机制性转变，应该积极稳妥推进。现在大家心里没底，对背后蕴藏的风险，很难做出预估。”
对此，农业部农村经济研究中心主任宋洪远则表示，实行目标价格补贴后，适用农产品的范围有多大，目标价格应该如何确定，对农民和消费者怎么补贴，都需要基于很强的数据，实行全面、科学的测算。如果基础工作不扎实，可能会扰乱市场。
宋洪远还指出，如何选择目标价格覆盖的农产品，是非常重要的。与西方国家不同，中国农业消费品非常丰富。“如果都去搞目标价格补贴，没有意义；如果搞主要的品种，到底哪些是主要的，应该怎么选？应该认真研究。”
与会专家还指出，目前，农产品价格形式多样，比如有经贸流通价格、批发市场价格、期货市场价格，是选择其中一个价格作为目标价格，还是用三者的加权平均价？在确定具体价格时，是用前三年的平均值还是预测的今后三年的平均值？都需要科学测算。
国务院研究室副主任黄守宏认为，从最低收购价或临时收储价格转向目标价格制度，对从事种植业的农民有何影响，现在还不很清楚。但是，相对于此前的最低收购价或临时收储价，“目标价格一定是下降的”。
他对此表示忧虑：“实行目标价格补补贴后，如果短期内种棉农民收入大幅下降，会带来诸多问题；而且，这个影响并非仅限于试点地区，其他产棉区农民也会受到影响。因此，必须要认真考虑新旧政策如何衔接。”
据黄守宏介绍，此前棉花临时收储价远高于国际市场价格，财政补贴压力很大。价差高的时候，临时收储价比国际市场价高达七八千元，低的时候也有四五千元，因此国内棉花销不出去，目前库存量超过了一年的产量。
对此，发改委农村经济司副司长方言指出，从积极方面看，实行目标补贴后，收入下降可能让农民减少棉花的种植，有利于缓解国内库存压力。目标价格出台后，有关方面正在研究出台相应配套政策，比如土地政策、银行贷款、相关保险等。
黄守宏更是表示，根据世贸组织协议“黄箱”政策，中国入世承诺的农业价格补贴、投资补贴和投入补贴不能超过年度农业总产值的8.5%，即所谓“国内支持总量”。目前，各项补贴总额还未达到“国内支持”的上限，但从长远看，大幅增加农业补贴，应当审慎研究。
