2014年以来，我国选择新疆进行棉花目标价格政策改革试点。经过几年实践，棉花目标价格改革基本实现国家既定目标，为我国大宗农产品价格改革积累了经验，探索出一条农产品价格由市场供求形成、价格与政府补贴脱钩的新路子，实现了全国棉花生产布局的战略调整，带动了棉花生产、加工、流通、纺织全产业链发展，提升了国产棉花质量和市场竞争力，为农业供给侧结构性改革提供了典型样本。这是我国在新阶段新常态新形势下进行的一次重大公共政策改革试验，它汲取了过去棉花改革、东北大豆改革及其他棉区改革的教训，进行了艰辛探索，创造了重要经验，其成功来之不易。深入分析这一改革在方向、内容、方法、操作、组织等方面的经验尤为重要。为此，国研网专访了国务院发展研究中心农村经济研究部二级巡视员、研究员秦中春。
国研网：为稳定棉花生产, 我国不断完善棉花价格机制, 对棉花市场进行多次政策调整。2014年以来，在新疆实施的棉花目标价格改革，提升了我国棉花价格国际竞争力, 完善了棉花价格形成机制。您认为其改革成效的首要因素和经验是什么？
秦中春：改革方向正确是决定改革成效的首要因素。在新疆棉花目标价格改革中，第一个重要经验就是在改革方向上，处理好政府与市场关系，完善棉花价格形成机制，政府为价格机制充分合理发挥作用提供支持和创造条件，让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。具体做法是搞好政策顶层设计，推进价补分离，放活产销价格，加强市场化体系建设，完善棉花价格形成机制。因为棉花作为大宗农产品，价格变化复杂多样，与国内供求、国际市场、棉花本身的品种、质量、等级、交易时间、交易对象等都有关并相互影响，价格的合理性不是绝对的，而是相对的，因市场、时空、人、棉花等而异。
在改革中，国家完全取消棉花临时收储政策，同时重视健全和完善棉花市场化体系。改革后，棉花价格变化灵敏充分，激活了市场，推动我国棉花产销形势发生重大变化。新疆棉花目标价格改革的内容相对复杂，但改革思路清晰简单，核心就是处理好政府与市场的关系，实行市场的归市场、政府的归政府。它汲取了以前改革的深刻教训，特别是相比历史上的棉花临时收储改革,解决了价格信号不合理的问题，也贯彻了党的十八届三中全会精神，体现了习近平新时代中国特色社会主义经济思想，为整个改革取得成功奠定了基础。
国研网：此次新疆棉花目标价格改革涉及哪些主要改革内容，我们又能从中总结怎样的成功经验呢？
秦中春：改革内容合理是决定改革成效的核心因素。在新疆棉花目标价格改革中，另一个重要经验就是在改革内容上，保护实际种棉者利益，建立新型补贴，合理定性、尊重差异、严格定损、综合定补、直补到户。这种补贴的本质是一种周期性市场损失补助，在宏观上与总体价格运行关联，但在微观上与个体实际交售籽棉的价格无关。具体做法是合理引入条件，由中央财政进行直补，国家采取宏观上核算差价补贴而微观上按交售量及面积、质量等补贴的办法，对符合条件的棉花实际种植者提供补助，这种补助是限额或有限的,实行预拨与清算结合。实行这项改革后，整个制度尽管还没有保险制度的形式，但实际上已具有了政策性保险制度的内容或效果。这种政策设计具有创新性，不仅与我国过去的农产品调控制度有所不同，而且也与我国过去的农业补贴制度有所不同；不仅是一种具有特殊针对性的政策性农业补贴制度，而且也是以国家补贴为契机促进棉花生产稳定发展和科学发展、保证棉花市场稳定供应和高效供应的一项制度安排。
在改革中，中央财政将新疆棉花目标价格补贴作为一个整体进行核算，按照年度目标价格与监测价格之差和新疆棉花产量统计，结合中央财政预算安排和WTO规则要求等，核定新疆补贴总额；新疆地方和兵团以符合条件的实际种棉者为对象,建立专门的棉花种植面积、交售量及质量等申报、核查和统计体系，与中央财政补贴总额进行对接，在微观上按交售量及面积、质量等核算并发放到户。一是合理定性，以帮助棉农分担周期性市场损失、保障棉花生产基本收益为目标，能够享受补贴的对象是有符合特定条件的实际种棉者，包括基本农户和农业生产经营单位，兵团实际种植者为团场职工。二是尊重差异，对发生棉花市场损失的对象进行科学分类及在补助方式上有所不同，区分自治区和兵团有所不同，在自治区内部区分基本农户和农业生产经营单位、南疆四地州和其他区域等有所不同，统筹兼顾不同群体的合理利益。三是严格定损，加强部门地区合作，加强棉花市场价格监测和棉花生产环节、收购环节规范管理，引入票证管理系统，在从宏观上界定棉花周期性市场损失和从微观上为实际种棉者提供补助上采取严密办法。四是综合定补，考虑多种因素约束，在对棉农计发补贴时实行综合考虑。
国研网：此次新疆棉花目标价格改革采取了哪些方法? 相比之前的东北大豆改革，又有什么不同之处？
秦中春：改革方法科学是决定改革成效的关键因素。新疆棉花目标价格改革遵循“放管服”的改革方法论，提高政府社会治理能力。具体做法是推进放管结合，从源头入手，建章立制，明晰责权，开展产销监管、分散风险，建立票证系统，实行联动监管，防控“转圈棉”等行为，也促进棉花实际种植者重视市场波动风险和提高生产发展水平。一方面，搞好核心政策设计，取消了棉花临时收储政策，对价格制度、补贴对象、补贴条件、补贴方式和补贴管控等进行精心设计和周密安排。另一方面，转变政府职能，优化政府服务，强化事前事中事后监管，从源头入手加强棉花生产指导，推进次宜及低产棉区结构调整，加强棉花流通建设监管，建立在库公检、专业仓储监管等制度，促进产业发展转型升级。采取这种做法后，使制度设计深入细致、比较完整和合理规范，制度内容具有公开性、公平性和公正性，整个制度运行良好稳定。
在改革中，新疆从产销源头入手进行监管并与销售进行衔接，将农民种棉信息、籽棉交售信息、加工企业税票等联系起来，将农产品销售发票、棉花种植面积信息申报及种植证明等作为凭据，加强棉花产购销管理，认定加工企业资格，统一棉花收购发票，加强棉花仓储管理，推进专业仓储服务，统一棉花质量检验，建立票证系统和财政直补系统，实行全程监控，大幅提高政府行政管控能力，确保补贴资金安全、及时、准确兑付。由各级农业部门牵头加强对棉花生产的指导，推进次宜及低产棉区结构调整，负责棉花种植面积核实，确保数据真实准确。由纤维检验机构牵头坚强对棉花质量的监管，定期核对加工企业皮棉产量，并与折算后的籽棉进行比对，会同相关部门不定期对棉花加工企业进行检查。由发展改革部门加强棉花价格监测，实行专门集中采价，协助确定周期性市场损失水平，并牵头开展棉花加工企业公示、诚信经营评价，建立进疆棉花检查制度,彻查严惩“转圈棉”、虚开发票等套取补贴违法行为。由财政部门牵头建立补贴资金管理系统，准确核算补贴标准，实行财政直补到户。由自治区棉花目标价格改革领导小组牵头建立管理部门与执法机构、兵团与地方的联动机制，坚决打击虚开发票套取补贴、“转圈棉”和非法开荒等违法行为。这些做法与东北大豆的改革有很大不同，是新疆改革取得成功而东北改革不成功的重要根源。
国研网：除此之外，您认为，新疆棉花目标价格改革还有哪些具体操作是其主要的成功所在？
秦中春：改革操作先进是决定改革成效的重要因素。新疆棉花目标价格改革，持续搞好技术支撑，开发利用现代信息技术提升公共管理和服务水平，建立和完善信息平台，将棉花生产、加工、购销、流通和税务等数据进行规范并统一登记入信息系统，建立棉花信息数据共享平台，不断积累产业行业大数据。具体做法是重视加强信息网络和基础数据建设，组织多部门机构参与并紧密合作，与全国棉花交易市场和国家税务系统等进行对接，由全国棉花交易市场牵头将其信息网络向棉花生产环节延伸，由农业部门协助建立完善棉花种植信息，由纤检机构协助建立完善棉花公证检验和专业仓储信息，由财政税务系统牵头将其农产品收购发票管理信息网络与全国棉花交易市场的信息系统和纤检机构的信息系统进行有机对接。这项工作意义重大，它使改革操作具有时代性、先进性，提高了工作效率，降低了操作成本，防范了道德风险，促进了棉花产业上下游建立联系、联合合作和帮助政府提高行政管控能力。
在改革中，这项工作从2014年开始酝酿，2015年正式启动并建成使用。2014年棉花经营企业和个人的各种票据、证明、表格全为手工操作，工作量大，出错率高。从2015年开始，新疆棉花信息平台建立，实现一次录入，各环节共享或使用，基本解决了长期以来新疆耕地面积、棉花种植面积、棉花产量和棉花质量等数据信息由于多方面原因失真的问题，减少各环节的核对票据和统计数据的工作量，降低了出错率和监督检查的难度，确保种植户、种植面积不重不漏，也便于对各环节数据进行统计核查、比对、预警。一是农民种植棉花面积等信息数据录入，由基本农户和农业生产经营单位按规定及时申报，经过三级核查、农业部门核实后录入，形成棉花种植户信息、统计台账及棉花种植证明，有关信息进入全国棉花交易市场信息系统。二是农民籽棉交售量、棉花质量等信息数据录入，轧花厂在收购籽棉加工时要从信息系统上查询棉花种植户信息，并为农民据实开具有关收购发票和票据，这些发票和票据是农民申请补贴的重要依据，形成统一规范的条码及信息，有关信息自动录入国家税务信息系统和全国棉花交易市场信息系统等。对于信息系统中没有提前录入棉花种植户信息的，轧花厂不得为其开具收购发票，农民也就无法申请补贴。三是棉花公证检验和专业仓储信息数据录入，由纤维检验机构和专业仓储单位对轧花厂送检及仓储的棉花进行质量检验，实行包包检验，有关信息自动录入国家纤维检验信息系统和全国棉花交易市场信息系统。整个信息平台迄今已投入运营三年以上，为改革提供了真实、有效的数据支持，实现了棉花从生产到收购加工、入库、移库、出库等全流程的棉花产业大数据，为下一步服务于国家棉花宏观调控、服务于产业发展奠定了坚实基础，也为打造全国棉花公共信息服务平台打下坚实基础。
国研网：新疆棉花目标价格改革2014年实施，2017年进行深化改革，这个过程中改革做出了哪些政策调整？带来了怎样的变化？
秦中春：改革调整创新是决定改革成效的相关因素。新疆棉花目标价格改革中引入政策周期，建立动态优化机制。具体做法是引入时间控制,对改革试点过程实行动态优化，坚持顶层设计与“摸着石头过河”相结合，不断完善政策操作细节。迄今已进行两轮改革，2014-2016年为第一轮改革，2017-2019年为第二轮改革，无论是在棉花目标价格水平确定和宏观补贴核算上，还是在开展产销监管和微观补贴计发上，以及在补贴资金兑付方式上等，都是不断微调和完善的。采取这项措施后，使这项政策制定与发达国家的农业政策制定方式和WTO规则要求趋于基本一致。
在改革中，2014-2016年棉花目标价格水平和对农民补贴的具体方式及程序每年进行微调；2017-2019年棉花目标价格水平实行一定三年不变，国家对新疆棉花目标价格年度补贴总额实行限额管理，对农民补贴方式从“黄箱”措施向“蓝箱”措施转型。一是棉花目标价格和国家补贴总额有所变化。2014-2019年新疆棉花目标价格先降后稳，前三年分别为每吨19800元、19100元、18600元，后三年均为每吨18600元。二是开展产销监管和对农民补贴的方式不断改进。2014年信息平台没有建立，产销监管复杂低效，自治区主要采用“面积+交售量”补贴方式，阿克苏两个县还各采取了单独按面积补贴的方式和单独按交售量补贴的方式，而兵团全部为按交售量补贴方式。从2015年开始，自治区建立信息平台并投入使用，产销监管简化高效，对农民补贴发放方式统一调整为补贴总额的90%用于兑付全疆实际种植者交售量部分的补贴，10%用于向南疆四地州的基本农户兑付面积补贴。从2017年开始，自治区开展了补贴与质量挂钩的试点。三是补贴兑付次数有所减少。2014年补贴资金计划分三次兑付给植棉户，实际上分四次兑付；从2015年后补贴资金兑付调整为两次。
国研网：您认为，除了上述各方面因素及经验之外，新疆棉花目标价格改革的成功是否还有其他方面的因素？
秦中春：改革组织有力是决定改革成效的保证因素。新疆棉花目标价格改革实行高位推动，加强领导统筹协调，着力解决实际问题。具体做法是建立坚强有效解决问题的领导力量和工作机构，不仅有中央有关领导、有关部门和有关单位亲力亲为、调查研究和指导决策，而且有新疆维吾尔自治区党委政府、新疆生产建设兵团党委政府全力以赴组织实施，还有很多社会机构和服务组织等广泛参与，加强对农产品目标价格改革试点的统一领导、严密组织、严格管理，保障了新制度有效运行。
在改革中, 党中央国务院提出解决问题的目标任务，各有关部门和地区加强合作，在领导组织管理体制机制上进行改革。一是新疆棉花目标价格改革的重大决策由中央牵头决定。这项改革启动后，一些重大决策是在时任中央政治局委员、国务院副总理汪洋同志的领导下，由国家发展改革委、财政部、农业部、国家统计局等共同研究，最终由国务院批准实施，部分内容由国家发改委、财政部等发文公布。二是新疆党委政府牵头深入解决各种具体问题，从组织领导协调上做好改革的谋划、调研、决策和推进工作。从2014年起，新疆成立自治区棉花目标价格改革试点工作领导小组。2014-2017年，时任自治区副主席钱智同志亲力亲为，推动制定了非常严密而完整的方案并协调推进实施。2017年后，自治区有关领导继续亲力亲为组织推动改革进行。各有关部门明确政策规范，广泛宣传到农户、企业和行业。三是一些社会机构等积极参与改革并发挥重要作用。全国棉花交易市场受新疆委托，负责新疆监管棉花的专业仓储监管、配合纤检机构组织在库公证检验，负责新疆棉花目标价格改革信息平台的建设和日常运营维护，为改革做出了重要贡献。
